Una mirada a la gestión educativa desde las teorías de la administración pública
David Vera Tudela
La Nueva Gestión Pública
Las primeras apariciones de las prácticas de gestión pública utilizando este modelo fueron durante la década de los 80 en Reino Unido, luego en Suecia, Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos y a partir de la década de los 90 fue aplicado por algunos países en América Latina, como México y Chile. De acuerdo con este enfoque, se buscaba mejorar la gestión pública, aplicando modelos y prácticas de gestión utilizados por el sector privado. La aparición de este nuevo enfoque surgió como alternativa al modelo de gestión publica tradicional, para afrontar el desaceleramiento económico y como fruto de la agenda internacional promovida por el Consenso de Washington. En ese contexto, se buscó reducir el tamaño de los gobiernos, a través de recortes presupuestarios y de personal, la promoción de privatizaciones y asociaciones públicos privadas, y la aplicación de automatización de procesos en la provisión de los servicios públicos.
De acuerdo con Hood (1991), las características de la corriente de la Nueva Gestión Pública se pueden resumir en siete doctrinas:
1. Gestores deben tener libertad para tomar sus decisiones, y al mismo tiempo deben rendir cuentas de sus acciones.
2. Contar con estándares explícitos y medidas de desempeño, desde la definición de objetivos, metas e indicadores de éxito.
3. Prestar más importancia a los resultados que a los procesos, para lo cual la asignación de los recursos y reconocimientos deben estar vinculados a la medición del desempeño.
4. Desagregar al sector público en unidades más pequeñas y flexibles que desarrollan productos específicos, lo cual permite ganancias de eficiencia.
5. Adoptar prácticas de gestión del sector privado, como la flexibilidad en la contratación y reconocimiento al personal.
6. Introducir mayor competencia en el sector público, a través de licitaciones públicas y terciarización que permite bajar costos y mejorar estándares.
7. Promover mayor disciplina en el uso de recursos a través de reducir costos directos, resistencia a las demandas de los sindicatos, entre otros.
Aplicación de la Nueva Gestión Pública al sector educación en Perú
En el Perú, es posible distinguir al menos tres manifestaciones importantes de cómo algunas doctrinas de la Nueva Gestión Pública se han implementado en el sector educativo. Por un lado, la propia descentralización de la gestión del servicio educativo, la implementación de la estrategia de Presupuesto por Resultados y la promoción de la inversión privada en la construcción y habilitación de centros educativos.
El mismo proceso de descentralización que comenzó en el año 2002 ha permitido que los gobiernos regionales tengan una autonomía política y administrativa para tomar sus decisiones en materia educativa bajo el marco de la rectoría ejercida por el MINEDU. Lamentablemente, esta autonomía en la gestión se ha visto acompañado de casos de corrupción de diferente calibre. De acuerdo con Alvarado (2018), solo en el año 2002, se registraron más de 1750 denuncias por corrupción en el sector educación vinculados a abuso de autoridad, irregularidades en contrataciones de personal, compras de bienes, delitos contra la fe pública, nepotismo, peculado, malversación de fondos, etc.
La estrategia del Presupuesto por Resultados tiene por objetivo mejorar la calidad del gasto público a partir de la asignación presupuestaria a bienes y servicios con resultados específicos en la población. Bajo esta estrategia, se han implementado cuatro líneas de acción, como el diseño y ejecución de los programas presupuestales, seguimiento al desempeño, implementación de evaluaciones independientes e incentivos a la gestión. A partir del año 2014, desde el MINEDU se dio un mayor impulso a la implementación de estas líneas de acción en el sector educación, mediante diversas herramientas y estrategias que han permitido mejorar los niveles de ejecución presupuestal, así como los niveles de aprendizaje y asistencia de directores y docentes, pero aún existen desafíos importantes para que estos resultados sean sostenibles.
En el ámbito presupuestal, se requiere mayor claridad en los roles y responsabilidades de los niveles de gobierno en el ciclo de la gestión presupuestaria del programa presupuestal, desde su diseño hasta su seguimiento y evaluación. En el ámbito programático, es necesario que el MINEDU fortalezca su rol rector, estableciendo los objetivos, metas y líneas de acción definidas en las políticas educativas nacionales, brindando soporte técnico y financiero así como mayor flexibilidad a los gobiernos regionales para que estos a su vez cumplan su rol gestor adaptando e implementando las políticas e intervenciones educativas de acuerdo a su propia realidad cumpliendo estándares mínimos de calidad. Por otro lado, las prácticas de monitoreo en las UGEL se centran principalmente en los procesos pedagógicos en las instituciones educativas (y aún así presentan varias deficiencias), mientras que el seguimiento a los procesos críticos de gestión administrativa e institucional es muy escaso.
Entre los años 2015 y 2018, el MINEDU ha comprometido inversiones por más de 250 millones de soles en la construcción de 14 colegios mediante la modalidad Obras por Impuestos (OxI) en 5 regiones (MINEDU, 2018). Asimismo, hay otros 22 proyectos en actos previos por modalidad OxI y asociaciones público privada (que incluyen la construcción de locales definitivos para 8 Colegios de Alto Rendimiento – COAR). Si bien el MINEDU es la entidad pública con la mayor cantidad de proyecto adjudicados por OxI, lamentablemente los montos aún son muy bajos para cerrar la brecha en infraestructura educativa, y los plazos de los procesos han sido más largos de lo esperado inicialmente (de los 29 proyectos de OxI, solo uno se ha concluido con entrega de obra). En los casos de los COAR la situación es más crítica, dado que el servicio educativo se brinda en locales temporales, donde en algunos casos se ha tenido que desplazar el alumnado de otros centros educativos para que estos sean ocupados por los alumnos del COAR. Dada la extensión de los plazos, el MINEDU pierde legitimidad ante los gobiernos regionales que firmaron convenios de cesión de derecho de la gestión de los COAR (inicialmente por dos años) y las regiones requieren más recursos para financiar el acondicionamiento y/o alquiler de locales privados para los locales temporales (aunque no necesariamente en óptimas condiciones).
¿Qué hacer?
A partir de las lecciones aprendidas de la aplicación del modelo de la Nueva Gestión Pública y centrando la atención en lo que puede hacer el sector educación, se proponen tres recomendaciones para contribuir a la solución de algunos de los problemas descritos anteriormente.
1. Fortalecer los mecanismos anticorrupción en el sistema educativo
En el artículo de Alvarado (2018) se describen varias propuestas concretas que se desprenden del fallido proyecto de Ley de Probidad en el Sector Educación que se elaboró en 2004. Si bien todas son iniciativas que se deberían implementar, también es importante que esta lucha se debe librar en el mismo campo de batalla: desde la propia gestión del día a día. ¿Y cómo se puede hacer ello? Aquí algunas ideas:
- Actualizar y sistematizar información sobre los principales casos denunciados y sentenciados de corrupción ocurridos en las diferentes instancias de gestión descentralizada, para priorizar las áreas y procesos de gestión críticos que deben ser abordadas con mayor urgencia.
- Optimizar los procesos críticos identificados, utilizando estándares de gestión anti-corrupción. Para ello, se puede adaptar e implementar los parámetros establecidos en la Norma 37001 de Sistemas de Gestión Anti-Soborno, y empezar a generar una “ola” de certificación ISO para las DRE y UGEL que cumplen con dichos estándares.
- Fortalecer las Comisiones de Procesos Administrativos Disciplinarios (COPROA) de acuerdo a las necesidades de cada UGEL, con personal suficiente, idóneo e infraestructura tecnológica adecuada e interconectada. Se debe facilitar los mecanismos de presentación de denuncias por cualquier ciudadano y recibir una respuesta en un tiempo prudencial.
2. Fortalecer el rol de los gobiernos regionales en la implementación de la estrategia de Presupuesto por Resultados en educación.
Para fortalecer el vínculo intergubernamental y generar mayor legitimidad en la implementación de la estrategia de Presupuesto por Resultados, los gobiernos regionales deberían tener mayor participación en la definición de la misma. Por ejemplo, en la validación de los criterios de programación presupuestal, así como de normas estratégicas emitidas por el MINEDU bajo una metodología institucionalizada. Por otro lado, para fortalecer el impacto de las prácticas de monitoreo y evaluación, la solución estructural debe comenzar por una reorganización estructural de las DRE y UGEL que implique contar con un área específica para la supervisión y monitoreo del servicio educativo. Mientras tanto, en el corto plazo se debe trabajar en uniformizar protocolos, generar herramientas tecnológicas de recojo y análisis de información (por ejemplo, tableros de control) para detectar cuellos de botella en los procesos de gestión críticos para la provisión del servicio educativo.
3. Alinear expectativas, compartir riesgos y unificar mensajes en los procesos de OxI y APP
Es importante estimar mejor los tiempos, riesgos y costos durante la fase de los actos previos y estudios, y mantener una comunicación efectiva y constante con la comunidad educativa y autoridades subnacionales sobre los cronogramas y los plazos de todo el proceso. Todos los actores deben estar informados sobre los beneficios del proyecto, pero también los costos y riesgos que deberán asumir en todo el proceso. En tercer lugar, en casos de demora de plazos, se debería contemplar a nivel central un fondo de recursos que permita a los gobiernos regionales financiar locales temporales adecuados para los alumnos desplazados.
En resumen, el enfoque de la Nueva Gestión Pública nos enseña que el Estado puede ser más eficiente al introducir determinadas prácticas de gestión desde el sector privado, como la descentralización de la toma de decisiones, la definición de objetivos y resultados, la medición del desempeño en todo nivel, la tercerización de determinadas actividades, etc. Algunas doctrinas de este enfoque se han aplicado en el sector educación con mayor énfasis en los últimos años, lo cual ha mostrado importantes resultados en el manejo presupuestal, en el desempeño de la gestión de procesos críticos y también en los logros de aprendizaje. Sin embargo, los actos de corrupción, el limitado involucramiento de los gobiernos regionales en el diseño y validación de las políticas educativas nacionales, y el incumplimiento de compromisos entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales han afectado la gobernanza del sistema educativo en su conjunto. Ante esta situación, el tercer enfoque de la Nueva Gobernanza Pública o “New Public Governance” (materia del siguiente artículo) nos ofrece algunas luces de cómo desde la gestión pública se puede recuperar la confianza entre los diferentes actores y así lograr mayor legitimidad de las políticas educativas.
